E-Państwo a Polska

Konfederacja Pracodawców Polskich opublikowała raport zatytułowany „E-Państwo a Polska – główne wyzwania”. Opracowanie stawia sobie za cel identyfikację głównych wyzwań stojących przed Polską na etapie koniecznych zmian aktów prawnych dotyczących stosowania faktur w formie elektronicznej, podpisów elektronicznych oraz stworzenia efektywnej platformy umożliwiającej komunikację na linii organ – klient administracji, a więc realizacji programu e-administracji. Autorzy diagnozują w nim aktualny stan informatyzacji administracji publicznej, wskazują przyczyny tego stanu i starają się wskazać metody rozwiązania niektórych problemów.

Jak czytamy w raporcie – Konfederacja Pracodawców Polskich pragnie zwrócić uwagę na główne wyzwania stojące przed Polską – krajem zmierzającym do pełnego wykorzystania możliwości, które w komunikacji daje Internet. Korzyści płynące z digitalizacji, czyli nadawania postaci cyfrowej różnego rodzaju danym, są znaczne, aczkolwiek często niedostrzegane. Wśród nich można wymienić:

• Ograniczenie kosztów generowania dokumentów (korzystanie z dokumentów w formie elektronicznej nie powinno rodzić konieczności ich dublowania poprzez  archiwizację kopii w formie papierowej);
• Wyeliminowanie wydatków związanych z dostarczaniem korespondencji (koszty operatora pocztowego);
• Przyspieszenie obiegu pism przekładające się na możliwość szybszego podejmowania decyzji;
• Zmniejszenie ryzyka związanego ze skutkami ingerencji osób trzecich w treść dokumentu (w zależności od metody ich zabezpieczenia przed atakami).

Nie mniej istotnym jest również aspekt ekologiczny raport wylicza bezpośrednie korzyści w zaoszczędzonej energii, ilości wycinanych drzew, zużytej wody które zostają corocznie zużyte do generowania chociażby papierowych faktur.

E-faktury

Upowszechnienie e-fakturowania wpisuje się w budowę w Polsce społeczeństwa informacyjnego. Również Unia Europejska promuje ideę zastępowania tradycyjnych faktur elektronicznymi rozliczeniami, nie tylko w sektorach B2B (Business-to-Business), B2C (Business-to-consumer), ale również w sektorze usług świadczonych przez instytucje publiczne. W raporcie przedstawione zostały konkretne przykłady i zestawienia świadczące o innowacyjności płynącej z wdrożenia e-fakturowania oraz oszczędności, jakie taki system rozliczenia pozwala zrealizować. Oto kilka przykładów:

• Miesięczny koszt 1000 faktur - papierowa: 2600 zł; elektroniczna: 560 zł. Różnica: 2040 zł.^[1]
• Szacuje się, że w Europie firmy stosujące rozliczenia za pomocą e-faktur wypracowują rocznie oszczędności rzędu ponad 240 mld euro.^[2]
• Średnia europejska firma oszczędza na tym rozwiązaniu około 150 tys. euro rocznie, a firma duża (wystawiająca miesięcznie około 20 tys. faktur) oszczędza 3 mln euro.^[3]
• Z badań przeprowadzonych w 2008 roku wśród kilkuset firm w czterech państwach Unii Europejskiej wynika, że zastępowanie tradycyjnych faktur e-fakturowaniem staje się coraz powszechniejsze. Oto przykłady z niniejszej sondy^[4]: E-fakturowaniem posługuje się już, albo w najbliższym czasie zamierzało wprowadzić taki system odpowiednio:

Austria – 76 procent

Hiszpania – 62 procent

Włochy – 50 procent

Finlandia – 49 procent

• W 2008 roku około 1 milion europejskich przedsiębiorstw i 23 mln konsumentów wymieniło łącznie ponad miliard faktur elektronicznych.^[5]
• Każdego dnia w ubiegłym roku, 1200 firm i 11 tysięcy konsumentów stawało się użytkownikami e-fakturowania.^[6]
• Europejskim prekursorem e-faktur w sektorze publicznym jest Dania. Od 2005 roku istnieje tam obowiązek e-fakturowania, jeśli odbiorcą usług jest instytucja sektora publicznego. Podobne  rozwiązania wdrażają też Finlandia, Szwecja, Hiszpania i Włochy.^[7]
• Wprowadzenie tego systemu w Danii przynosi państwu roczne oszczędności w wysokości 100-134 mln euro.^[8]

Oprócz mentalnych i często technologicznych przeszkód w upowszechnianiu w Polsce rozliczeń za pomocą e-faktur, istotną barierę stanowi skomplikowane i niejednoznaczne prawodawstwo.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie wystawiania oraz przesyłania faktur w formie elektronicznej, a także przechowywania oraz udostępniania organowi podatkowemu lub organowi kontroli skarbowej tych faktur, faktury mogą być wystawiane, przesyłane i przechowywane w formie elektronicznej, pod warunkiem że autentyczność ich pochodzenia i integralność ich treści będą zagwarantowane bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego, kwalifikowanego certyfikatu lub poprzez wymianę danych elektronicznych (EDI) zgodnie z umową w sprawie europejskiego modelu wymiany danych elektronicznych, jeżeli zawarta umowa dotycząca tej wymiany przewiduje stosowanie procedur gwarantujących autentyczność pochodzenia faktury i integralność danych. Tak więc ustawodawca zawęża możliwość stosowania e-faktur do stosowania dwóch rodzajów zabezpieczeń przed atakiem na nie. W tym kontekście pojawia się pytanie, czy takie ograniczenie z uwagi na stosunkowo wysokie koszty tych – bądź co bądź najbardziej bezpiecznych rozwiązań – jest zasadne.

Innym problemem, z którym należy się zmierzyć, są niejasności interpretacyjne odnoszące się do kilku kwestii prawnych związanych z e-fakturami, które zostały wypełnione niekorzystnymi dla promowania e-faktur w Polsce interpretacjami organów skarbowych. Dla przykładu, zgodnie ze stanowiskiem Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu nie jest możliwe wystawienie faktury korekty w formie papierowej do faktur pierwotnie wystawionych i przesłanych w formie elektroniczne^j[9]. Odbiera to podatnikom możliwość wyboru, która forma – w danym momencie bardzie korzystna dla wystawcy – może być stosowana.

Kolejnym zagadnieniem, na który zwraca uwagę raport przy stosowaniu e-faktur jest to, że wydruk wizualizacji faktury elektronicznej może być wykorzystany wyłącznie do zapoznania się z treścią tej faktury, nie jest natomiast dokumentem księgowym. Z jednej strony twierdzić można, że elektroniczna forma dokumentu wyłącza potrzebę stosowania jej papierowego wydruku, z drugiej zaś rodzi pytanie o możliwość stworzenia rozwiązania (zarówno w technicznym jak i prawnym tego słowa rozumieniu), które zapewniłoby, przy zachowaniu odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa, możliwość elastycznego doboru form, w jakich archiwizowane byłyby dokumenty księgowe.

Dla osób, które chciałyby skorzystać z tzw. ulgi internetowej, kłopotliwym faktem może być to, że umożliwienie podatnikowi wglądu do treści faktury VAT za użytkowanie Internetu w formie ścieżki dostępu do serwera operatora przy użyciu unikatowego hasła nie daje prawa do ulgi. Nawet, gdy można z serwera pobrać i wydrukować wygenerowany dokument, nie jest to równoznaczne ze spełnieniem warunków uprawniających do odliczenia. Nie można też uznać tych faktur jako wystawionych, przesłanych i przechowywanych w formie elektronicznej. Posiadając tylko taki dostęp do faktur za Internet, podatnik nie będzie miał prawa do skorzystania z ulgi internetowej w PIT. Aby z ulgi skorzystać, trzeba udokumentować poniesione wydatki fakturami elektronicznymi, a nie dostępem elektronicznym do faktur - lub fakturami papierowymi^[10].

Innym zagadnieniem, które należy doprecyzować jest moment czasowy doręczenia faktury elektronicznej, od którego uzależniona jest możliwość dokonania odliczenia za dany okres. Nie budzące wątpliwości przepisy dałyby podmiotom korzystającym z e-faktur komfort prowadzenia działalności w bezpiecznym, gdyż zdefiniowanym, środowisku prawnym.

Nowe rozwiązania w zakresie e-faktur należy uczynić kompatybilnymi z innymi regulacjami, które pozostają z nimi w związku. Dla przykładu należy wspomnieć o wynikającym z prawa telekomunikacyjnego obowiązku dostarczania z każdą fakturą podstawowego wykazu wykonanych usług telekomunikacyjnych, który to obowiązek – mógłby być realizowany w formie elektronicznej.

Przytoczone powyżej kontrowersje w zakresie stosowania faktur elektronicznych nie wyczerpują listy wszystkich problemów. Są one jednak właściwym wprowadzeniem do dyskusji o przeprowadzeniu kierunkowych zmian, które powinny zmierzać do:

• Ustanowienia swobody wyboru środków do zapewniania autentyczności i integralności e-faktur przy zachowaniu odpowiedniego poziomu ich bezpieczeństwa (np. poprzez wskazanie przykładowego katalogu w przepisach wykonawczych);
• Zrezygnowanie ze szczególnej formy wyrażenia akceptacji na otrzymywanie faktur w formie elektronicznej;
• Oderwanie akceptacji (braku akceptacji) od skutków podatkowych e-faktury;
• Rozwiązanie problemów z określaniem momentu otrzymania e-faktury;
• Zmiana przepisów o przechowywaniu faktur i e-faktur;
• Dopuszczenie elektronicznego wykonania obowiązków informacyjnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych względem abonentów;
• Wyraźne uregulowania dotyczące e-faktur jako dowodów księgowych.

Podpis elektroniczny

Problem stosowania podpisu elektronicznego w Polsce liczy już sobie 9 lat, gdyż obowiązująca obecnie ustawa o podpisie elektronicznym została uchwalona na jesieni 2001 r. Od samego początku akt ten – mający za zadanie wdrożyć do polskiego porządku prawnego postanowienia Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/93/WE w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych – wzbudzał wiele kontrowersji. Podstawowym zarzutem, który jest mu stawiany jest to, że nie doprowadził do powszechnego stosowania podpisu elektronicznego w obrocie. Jak wynika z badań przeprowadzonych przez GUS w roku 2007 z podpisu elektronicznego korzystało 17 % firm^[11], zaś do połowy grudnia 2008 zostało wydane w Polsce ponad 200 tys. aktywnych kwalifikowanych certyfikatów^[12].  Z tego powodu Ministerstwo Gospodarki zdecydowało, że powstanie nowy projekt ustawy, który ma wyjść naprzeciw oczekiwaniom osób potencjalnie zainteresowanych korzystaniem z nowoczesnych technologii podczas składania oświadczeń woli. Na dziś projekt nowej ustawy o podpisach elektronicznych oczekuje na przyjęcie go przez Radę Ministrów i skierowanie do Sejmu.

Według autorów raportu pilną potrzebą jest stworzenie regulacji prawnych umożliwiających stosowanie innych możliwości kontaktowania się niż bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą bezpiecznego kwalifikowanego certyfikatu w obszarach, które nie są narażone na intensywne ataki. Przyczyną nie rozpowszechnienia się stosowania technologii podpisu elektronicznego wydaje się być to, że w wielu przypadkach wymaga stosowania jego najbardziej zaawansowanej formy opartej na kwalifikowanym certyfikacie, wystawionym przez specjalnie do tego powołane centra. Co prawda w ostatnich latach obserwujemy stały spadek cen usług certyfikacyjnych, ale w dalszym ciągu utrzymuje się on na poziomie nie pozwalającym na jego upowszechnienie, oscylującym w wokół kwoty 300 zł za roczny okres korzystania.

Bardzo ważne jest również zachowanie zasady tzw. neutralności technologicznej prawa. Polega ona na tym, żeby regulacje legislacyjne nie preferowały żadnego z rozwiązań technologicznych przy zabezpieczaniu dokumentów. Taki stan rzeczy mógłby powodować dyskryminację części uczestników rynku podmiotów świadczących usługi certyfikacyjne, co z kolei mogłoby prowadzić do podważenia konstytucyjności przepisów nie odpowiadających zasadzie neutralności technologicznej. Dodatkowo, zachowanie tej zasady zapobiega nakładaniu gorsetu akceptowalnych przez prawo rozwiązań technologicznych ograniczających innowacyjność.

Autorzy postulują również wprowadzenie odpowiednio ukształtowanej instytucji pieczęci elektronicznej, którą mogłyby się posługiwać podmioty inne niż osoby fizyczne. De lege lata możliwość korzystania z podpisu elektronicznego zarezerwowana jest dla osób fizycznych, które mogą ewentualnie składać oświadczania woli w formie elektronicznej jedynie występując jako odpowiednio umocowani przedstawiciele. Zawsze opatrują oni jednak dokumenty własnym podpisem. Pieczęć elektroniczna przysługująca jednostce organizacyjnej powinna być umocowana w systemie prawnym w taki sposób, żeby nie budziło wątpliwości, jakie skutki prawne wynikają z  posługiwania się nią.

Natomiast regulacje dotyczące podpisu elektronicznego powinny mieć charakter ramowy, pozwalając dobierać odpowiednie instrumenty odpowiadające zapotrzebowaniu w danym obszarze. Szerokie spektrum możliwości wyboru rodzaju podpisu elektronicznego może okazać się panaceum na epizodyczne korzystanie z niego, często utożsamianego wyłącznie z jego najdroższą, kwalifikowaną wersją. Dla przykładu – można z całą pewnością stwierdzić, że kontakty obywatela z organami administracji samorządowej cechują się mniejszym potencjalnym zagrożeniem niż składanie oświadczeń woli w kontaktach klient – bank, a więc rygory bezpieczeństwa powinny być w takich sferach złagodzone. Tak więc szczegółowe regulacje dotyczące poszczególnych płaszczyzn użyteczności podpisów elektronicznych powinny określać instrumenty, którymi osoba podpisująca ma się posługiwać.

Wg raportu konieczne jest stworzenie regulacji prawnych pozwalających w sposób kompatybilny wykorzystywać podpisy elektroniczne z innymi formami nowoczesnego kontaktowania się, jak np. bankowością elektroniczną, Krajowym Rejestrem Sądowym czy platformami kontaktu obywatela z administracją.

E-administracja

Kompleksowa koncepcja elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej w Polsce została opracowana w grudniu 2002 roku i jest elementem szerszej koncepcji o nazwie Wrota Polski. „Wrota Polski” zostały zaproponowane jako nazwa zintegrowanego systemu informatycznego, umożliwiającego świadczenie usług publicznych, a w szerszym znaczeniu jako nazwa projektu symbolizującego otwarcie Polski na nowe techniki, współpracę z innymi krajami oraz otwarcie państwa na potrzeby obywateli.

Misją Wrót Polski było zwiększenie o 10 proc. rzeczywistej, a o 40 proc. potencjalnej efektywności administracji publicznej związanej ze świadczeniem usług publicznych oraz realizacją innych zadań publicznych przy jednoczesnym polepszeniu przejrzystości pracy administracji i zdolności dostosowania jej funkcjonowania do zmian prawa, a także potrzeb obywateli i przedsiębiorstw.

Na początku 2005 roku koncepcję przekształcono w program działań zmierzający do uzyskania pełnej funkcjonalności urzędu elektronicznego w Polsce oraz urzeczywistnienia idei elektronicznej administracji publicznej^[13].

Nowe podejście do tworzenia warunków interoperacyjnego współdziałania systemów informatycznych należy wiązać z uchwaleniem w 2005 r. ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne i zainicjowaniem kompleksowych działań na rzecz modernizacji infrastruktury informacyjnej państwa. Wyrazem takiego podejścia było uchwalenie Planu Informatyzacji Państwa, w którym podstawową rolę integrującą zasoby i systemy informatyczne administracji publicznej pełni platforma ePUAP (Platforma Usług Administracji Publicznej).

Według autorów raportu, aby móc mówić o efektywnym działaniu e-administracji, twórcy systemu muszą uporać się z następującymi problemami:

• Infrastruktura, na której ma opierać się system, powinna być stworzona w tzw. otwartym standardzie. Oznacza to, że musi ona „należeć” do organizacji, która nie będzie prowadziła walki konkurencyjnej, polegającej na uniemożliwieniu zapoznania się ze specyfikacją systemu lub w jakikolwiek sposób ograniczała możliwość współdziałania z innymi podmiotami. Wszelkie decyzje powinny być podejmowane w sposób transparentny i umożliwiający ich kontrolę, a wszystkie patenty i prawa autorskie udostępniane bez opłat.
• System powinien zapewniać możliwość wnoszenia pism przy użyciu Elektronicznej Skrzynki Podawczej bez konieczności stosowania bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, a jedynie opierać się na jednokrotnym uwierzytelnieniu klienta administracji na początku korzystania przez niego z systemu. Oczywiście kontakt z administracją powinien być prowadzony w oparciu o infrastrukturę zapewniającą jak najwyższy poziom bezpieczeństwa przesyłania danych.
• E-administracja powinna potwierdzać otrzymanie każdego dokumentu w formie elektronicznej poprzez dostarczenie osobie wnoszącej elektronicznej prezentaty, która potwierdzałaby wniesienie konkretnego pisma w oznaczonej dacie i o oznaczonej godzinie.
• Należy stworzyć zbiór wzorów dokumentów wnoszonych do administracji w sprawach typowych, który w sposób automatyczny – podczas jego wypełniania – sygnalizowałby błędy. Rozwiązanie takie w znacznym stopniu przyczyniłoby się do przyspieszenia postępowania poprzez uniknięcie konieczności wzywania klienta administracji do składania wyjaśnień.
• W celu sprzężenia systemu wnoszenia pism w formie elektronicznej z możliwościami, jakie daje wykorzystanie bankowości elektronicznej, ważnym elementem efektywnie działającej e-administracji powinno być dodanie do systemu e-administracji możliwości bezpiecznego wnoszenia opłat z rachunku bankowego klienta z wykorzystaniem Internetu. W tym zakresie należy sugerować nawiązanie współpracy między twórcami systemu e-administracji a przedstawicielami banków, które mają wieloletnie doświadczenie w ochronie przed atakami swoich systemów informatycznych.

W podsumowaniu autorzy podkreślają, że stanowi on opis podstawowych problemów, na jakie napotyka proces budowania przyjaznego i zapewniającego odpowiedni poziom bezpieczeństwa obywatelom E-PAŃSTWA. Rzeczą oczywistą jest to, że realizacja niektórych postulatów może budzić kontrowersje nie tylko ze względu na problemy techniczne lub koszty wdrażania, ale również ze względu na to, że proces budowania E-PAŃSTWA wymaga od jego konstruktorów zawierania wielu kompromisów. Dla przykładu należy chociażby wspomnieć o poszukiwaniu złotego środka między odpłatnym, ale zapewniającym najwyższy standard bezpieczeństwa bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu a rozwiązaniami tańszymi, ale opartymi na mniej zaawansowanych metodach kryptografii.

Jest również rzeczą oczywistą to, że nie wszystkie problemy mogły zostać poruszone. Wynika to nie tylko z faktu, że obszar informatyzacji życia wkracza w coraz nowsze jego sfery, ale również dlatego, że nie sposób poruszyć wszystkich wyzwań w sytuacji, gdy na skutek postępu technologicznego, niemal każdego dnia jest ich więcej.

Świadomi wszystkich tych ograniczeń liczymy na to, że opracowanie to stanie się elementem głosu w dyskusji nad poszczególnymi zagadnieniami w nim poruszonymi oraz stanowiło przyczynek do próby kompleksowego ujęcia Polski jako kraju kandydującego do roli E-PAŃSTWA.

Opracowanie na podstawie raportu KPP pt. „E-państwo a Polska – główne wyzwania”

Literatura:

^[1] Źródło: dane za Deloitte Touche Tohmatsu.

^[2] Źródło: dane za Deloitte Touche Tohmatsu.

^[3] Źródło: dane za Deloitte Touche Tohmatsu.

^[4] Źródło: Raport European E-Invoicing, Guide for SMEs, opracowany m.in. przez Europejską Unię Rzemieślników oraz Małych i Średnich Przedsiębiorstw (UEAPME).

^[5] Źródło: Raport E-Invoicing / E-Billing in Europe, 2009.

^[6] Źródło: Raport E-Invoicing / E-Billing in Europe, 2009.

^[7] Źródło: Raport European E-Invoicing, Guide for SMEs, opracowany m.in. przez Europejską Unię Rzemieślników oraz Małych i Średnich Przedsiębiorstw (UEAPME).

^[8] Źródło: European Electronic Invoicing Final Report, wydany przez  European Commission Informal Task Force on e-Invoicing.

^[9] Interpretacja indywidualna, sygnatura: ILPP2/443-637/08-2/SJ.

^[10] Odpowiedź Ministra Finansów na interpelację poselską nr 11597.

^[11] Źródło: GUS - Społeczeństwo informacyjne w Polsce. Wyniki badań statystycznych z lat 2004-2007.

^[12] Źródło: 30 lat podpisu elektronicznego. 1998 – 2008 Dziesięć lat istnienia Centrum. Dostępne na: http://certum.pl/upload_module/wysiwyg/certum/pdf/kronika/kronika_epodpis.pdf

^[13] Źródło: www.e-puap.mswia.gov.pl.